Onlangs zijn de Wet op het primair onderwijs en de Wet op het voortgezet onderwijs gewijzigd met het oog op aanscherping van de burgerschapsopdracht. De wijziging moest de opdracht verduidelijken. De formulering van 2006 zou te vrijblijvend of te vaag zijn geweest en scholen te weinig hebben noodzaakt en te weinig houvast hebben gegeven om serieus werk te maken van burgerschapsvorming. Dit werd als een belangrijke oorzaak gezien van het vermeend zorgelijke gegeven dat burgerschapsvorming op veel scholen niet goed van de grond kwam.

Omdat een wettelijke burgerschapsopdracht überhaupt kwestieus is, was aanscherping naar mijn oordeel niet nodig.¹Of aanscherping wel nodig was: Piet van der Ploeg en Laurence Guérin (2018). Burgerschapsvorming, maar dan anders. Van Twaalf tot Achttien, januari. Of de burgerschapsopdracht niet overbodig en onwenselijk is, dus of wetgeving überhaupt nodig is: Piet van der Ploeg (2015). Burgerschapsvorming anders: een pleidooi voor zakelijk onderwijs, Pedagogiek, 35 (3), 285-298. Piet van der Ploeg en Laurence Guérin (2016). Questioning Participation and Solidarity as Goals of Citizenship Education. Critical Review, 28 (2), 248-264. Piet van der Ploeg (2020). Burgerschapsvorming in tijden van communitair neoliberalisme. Analyse van 20 jaar burgerschapsvormingsbeleid. Z.p.: NRO-Werkplaats Democratisering van KritischDenken. Alle teksten beschikbaar op: https://xs4all.academia.edu/PietvanderPloeg Hierom heb ik de nieuwe wettekst extra kritisch gelezen. Bij lezing valt op dat het aangepaste wetsartikel aanzienlijk meerduidiger is dan vermoedelijk de bedoeling is, en dat het niettemin ideologisch vooringenomen is.

Volgens mij is de aanpassing geen verbetering. Omdat de wettekst niet eenduidig is, brengt de aanpassing niet de beoogde verduidelijking. Bovendien vooronderstelt de wettekst een consensus die niet bestaat, waardoor de legitimiteit twijfelachtig is. Of je nu voor of tegen burgerschapsvorming bent als afzonderlijke uitdrukkelijke wettelijke onderwijsopdracht: We zijn van de regen in de drup gekomen.

Aanscherping

Sinds augustus 2021 geldt voor het primair en voortgezet onderwijs het aangescherpte wetsartikel over burgerschapsvorming. Voorheen moesten scholen “actieve participatie en sociale cohesie” bevorderen. Nu moeten scholen ook werken aan:

1

(a) het bijbrengen van respect voor en kennis van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat, zoals verankerd in de Grondwet, en de universeel geldende fundamentele rechten en vrijheden van de mens, en het handelen naar deze basiswaarden op school;

(b) het ontwikkelen van de sociale en maatschappelijke competenties die de leerling in staat stellen deel uit te maken van en bij te dragen aan de pluriforme, democratische Nederlandse samenleving en;

(c) het bijbrengen van kennis over en respect voor verschillen in godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, afkomst, geslacht, handicap of seksuele gerichtheid alsmede de waarde dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden.

2

een schoolcultuur die in overeenstemming is met de waarden, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, en creëert een omgeving waarin leerlingen worden gestimuleerd actief te oefenen met de omgang met en het handelen naar deze waarden en draagt voorts zorg voor een omgeving waarin leerlingen en personeel zich veilig en geaccepteerd weten, ongeacht de in het derde lid, onder c, genoemde verschillen.

(Wet basisonderwijs artikel 8.3 en Wet voortgezet onderwijs artikel 17)

Kennis over, respect voor, handelen naar

De opdracht tot bijbrengen van kennis over een en ander (1a en 1c) ligt voor de hand. Uit onderzoek komt herhaaldelijk naar voren dat maatschappelijk en politiek relevante kennis te wensen over laat. Het heeft er trouwens alle schijn van dat dit niet alleen zo is onder jeugdigen en doorsnee volwassenen, maar ook onder politici en bestuurders. De GroenLinks parlementariër Lisa Westerveld kan als voorbeeld dienen. In een interview over haar bijdrage aan de aanscherping van de wet zegt zij:

Dit amendement heeft al geleid tot veel weerstand vanuit reformatorische hoek – daar vinden ze dat we ons te veel bemoeien met hoe ze hun onderwijs inrichten en verwijzen dan naar artikel 23 van de Grondwet, waarin staat dat je niet mag discrimineren op basis van godsdienst. Maar het is precies dat artikel waar ik dan óók naar verwijs: ‘Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld.’

(De Correspondent, 22 oktober 2021)

Artikel 23 is een van de meest besproken artikelen van de Grondwet. Het regelt de Vrijheid van Onderwijs. Dát is waarop Reformatorische scholen zich beroepen. Antidiscriminatie is artikel 1. Godsdienstvrijheid is artikel 6.

Er is niks mis met de nieuwe opdracht om relevante kennis bij te brengen. Ook is er weinig aan te merken op de opdracht om relevante competenties bij te brengen (1b). Al is het de vraag of schools onderwijs niet hoe dan ook die competenties bijbrengt; dus of het zin heeft om die apart naar voren te halen en in een wettelijke opdracht vast te leggen.

Bedenkelijk zijn de andere twee nieuwe opdrachten: “respect bijbrengen” (1a en 1c) en “handelen naar”, inclusief “actief oefenen” (1a en 2). Deze zijn kwestieus om drie redenen.

Ten eerste

“Respect voor verschillen in godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, afkomst, geslacht, handicap of seksuele gerichtheid alsmede de waarde dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden” (1c).

Respect voor die verschillen betekent op z’n minst aanvaarden dat er sprake is van ongelijkheid: de ene godsdienst, gezindheid, sekse enz. is inderdaad de andere niet. Er zijn verschillen en die verschillen moeten leerlingen leren appreciëren: de een is zus en de ander is zo, de een vindt dit en de ander vindt dat; geen probleem; mag allemaal. Zulk respect voor verschillen (gemakshalve: principe R) is prima te rijmen met het aansluitende principe van gelijke gevallen gelijk behandelen (gemakshalve: principe G). Prima te rijmen, vooral ook op een manier die de wetgever misschien niet bedoelt.

Het is algemeen bekend dat godsdiensten, levensovertuigingen en politieke gezindheden onderling verschillen in onder meer opvattingen van wat gelijk is en wat gelijk behandelen betekent. Déze verschillen respecteren (principe R) impliceert dat ik bijvoorbeeld positief moet waarderen dat volgens sommige conservatieven en volgens veel orthodoxe gelovigen homoseksualiteit niet gelijk is aan heteroseksualiteit, omdat (opnieuw: naar hun oordeel) homoseksualiteit onnatuurlijk of ongezond of zondig is en heteroseksualiteit natuurlijk, gezond en geboden is.

Principe R betekent bovendien dat ik positief moet waarderen dat dezelfde conservatieven en gelovigen daaruit concluderen (keurig in overeenstemming met principe G!) dat vanwege die ongelijkheid homoseksuele personen en heteroseksuele personen ongelijk behandeld mogen worden, eigenlijk moeten worden. Principe R houdt niet alleen in dat ik dit van anderen positief moet waarderen, maar ook, dat ikzelf, indien ik conservatief of orthodox-gelovig ben, mij daarover niet ongemakkelijk hoef te voelen en ik mij daarover mag uitspreken.

Als de wetgever iets anders bedoelt, klopt de formulering van het wetsartikel niet. Dit geldt ook voor wat ik principe G noem: gelijke gevallen gelijk behandelen.

Het principe betekent dat ik consequent moet zijn. Bijvoorbeeld dat ik bij even goede prestaties van de ene persoon en de andere persoon, de ene niet hoger mag belonen dan de andere (gelijk moet gelijk). Of wacht even … Wél als de inspanning van de een groter is dan de inspanning van de ander. Dan mag ik de een wel hoger belonen dan de ander (ongelijk mag ongelijk) of eh …, wellicht moet ik dan zelfs de een hoger belonen dan de ander (want: gelijk moet gelijk = ongelijk moet ongelijk). Althans, …. Afhankelijk van de opvatting over de relatie tussen inspanning en beloning. Er zijn immers verschillende inzichten en oordelen aangaande de kwestie in hoeverre inspanning relevant is voor hoogte van beloning, vaak teruggaand op verschillende overtuigingen en gezindheden (bijvoorbeeld met betrekking tot rechtvaardigheid, mensvisie of motivatie).

In de ene opvatting mag of moet er meer rekening gehouden worden met inspanning dan in de andere opvatting, zoals ook verschillen qua basisbehoeften (“basic needs”) in de ene opvatting minder relevant zijn voor eventueel verschil maken in beloning dan in de andere opvatting. Uiteenlopende overtuigingen en gezindheden volgen uiteenlopende levensvisies, mensvisies, maatschappijvisies en dergelijke. Principe R impliceert dat ik moet respecteren dat principe G in zo’n geval voor de een tot iets volstrekt anders leidt dan voor de ander en dat ik mag verwachten dat anderen mij respecteren in mijn keuze om inspanning al dan niet relevant te achten, dus om gelijk of juist ongelijk te belonen.

Kortom: Wat voor de een gelijk is, is voor de ander ongelijk. Met gelijke gevallen gelijk behandelen kunnen we alle kanten op. Principe G is net als principe R bijzonder open of tolerant, opener of toleranter dan de wetgever vermoedelijk bedoelt.

Een eenvoudige denkbeeldige toets voldoet om te laten zien wat het praktische probleem is. De wettekst schrijft principe R en principe G voor als (laten we zeggen) geesteshoudingen die aangeleerd moeten worden. Wat zijn dan concrete voorbeelden van wat leerlingen moeten leren qua oordelen, dus moeten leren om goed of af te keuren? Ik probeer een leeractiviteit-achtige casus uit, voor leerlingen onderbouw voortgezet onderwijs:

Stel, je bent over een jaar of zes, zeven student of werkende jongere en met toestemming van de verhuurder wil je je kamer tijdelijk onderverhuren, omdat je voor een half jaar cursussen of klussen elders gaat doen. Je hebt duidelijke voorkeuren voor wie je wel en wie je niet tijdelijk in je kamer wil hebben terwijl je weg bent: het mag geen man zijn, zij mag niet te oud en ook niet te jong zijn, zij moet een landgenoot zijn, hoger opgeleid, liefst van dezelfde kerkelijke gezindte. Volg je je voorkeuren bij werving van belangstellenden en bij de uiteindelijke selectie, dan ga je discrimineren. Mag je dat doen?

Principes R en G zijn de maat of het wel of niet mag.  

Mag het van R, zo discrimineren?

Ja, want: je hebt oog voor verschillen tussen mensen; je respecteert de verschillen.

Of nee, want … Ja, waarom eigenlijk niet? Omdat je niet respecteert dat mensen verschillend zijn, in de bijzonder specifieke zin van: dat je bepaalde categorieën mensen liever hebt dan andere, althans, (nog specifieker) dat je bepaalde categorieën mensen liever tijdelijk in je kamer hebt terwijl je afwezig bent dan andere?

Mag het van G, zo discrimineren?

Ja, want: je behandelt ongelijke gevallen ongelijk.

Of nee, want: je behandelt mensen die in veel opzichten gelijk zijn, ongelijk; weliswaar vanwege de opzichten waarin ze ongelijk zijn, maar toch …; immers, ze zijn allemaal gelijkwaardig ongeacht de verschillen, misschien volgens jou niet allemaal even waardig om jouw kamer tijdelijk te bewonen en jouw spullen te gebruiken, in jouw bed te liggen, op jouw bank te hangen enz., maar wel even waardig in diepere of hogere zin.

De wettekst moest zorgen voor verduidelijking van de burgerschapsopdracht. Dit deel van de wettekst slaagt daar niet in, is mijn indruk. Principes R en G zijn zowel afzonderlijk als in combinatie allesbehalve helder en eenduidig. Ironisch genoeg gaan beide principes over discriminatie, terwijl ze zelf onvoldoende discrimineren. Onvoldoende discrimineren tussen wat wel en niet mag of moet in het onderwijs. Hierdoor discrimineert ook de wettekst te weinig.

Begrijp me goed: van mij hoeft het niet, een onderwijswet die precies voorschrijft wat onderwijs moet doen aan burgerschapsvorming, zelfs voorschrijft dat respect bijgebracht moet worden en dan nog specifiek waarvoor.²Piet van der Ploeg (2020). Burgerschapsvorming in tijden van communitair neoliberalisme. Analyse van 20 jaar burgerschapsvormingsbeleid. Z.p.: NRO-Werkplaats Democratisering van KritischDenken. Beschikbaar op: https://xs4all.academia.edu/PietvanderPloeg Waarop ik wil wijzen is de tegenspraak tussen beleidsvoornemen en wettelijke vertaling. Preciezer afbakenen en invullen van de burgerschapsopdracht was het oogmerk van de nieuwe wettekst, maar de wettekst zoals die er is gekomen, doet dat niet.

Ten tweede

De school dient leerlingen respect bij te brengen (1a. en 1c) en eraan te werken dat de leerlingen ook handelen overeenkomstig dat respect (1a en 2).

Respect bijbrengen en zorgen voor passend handelen: specifieke geesteshoudingen aanleren én ermee corresponderende manieren van doen aanleren. Afgezien van de besproken problemen van gebrek aan helderheid en eenduidigheid, dienen zich ook praktische vragen aan, die bij doordenking principieel blijken te zijn: Hoe stelt de wetgever zich dat voor, dat aanleren van geesteshoudingen en van manieren van doen? Hoe ver mag en moet een leraar daarin gaan? Wat moet en wat mag het onderwijs in dit verband en wat hoeft het niet en wat mag het niet? Een vraag die daarmee samenhangt: Wat vermag onderwijs eigenlijk op dit vlak, vergeleken met de beïnvloedende krachten van de aanleg van de leerlingen en de omgevingen van de leerlingen? Welke invloed kan onderwijs hebben op die houdingen en dat gedrag van leerlingen?

De vragen wat onderwijs moet en mag en wat onderwijs vermag, zijn het meest urgent (zeker in samenhang met elkaar) waar sprake is van weerstand onder leerlingen: weerstand tegen het aanleren van respect en passend handelen. Het kan weerstand zijn uit onvermogen, weerstand uit onwil of weerstand uit ongeloof. Is het weerstand uit onvermogen, dan zou van onderwijs wellicht terecht verwacht kunnen worden dat het zijn best doet om dit te verhelpen, tegen de belemmerende aanleg- en omgevingsfactoren in. Maar als het weerstand uit onwil of ongeloof is, dan liggen de kaarten anders, lijkt me.

• Mag/moet de leraar blijvend aandringen bij onwil? (Zoals hij terecht doet wanneer een leerling geen zin heeft in vierkantsvergelijkingen?)
• Mag/moet de leraar opdringen bij blijvend ongeloof? (Zoals hij terecht doet wanneer een leerling er niet aan wil dat insecten pijn kunnen lijden of dat kraaiachtigen bijzonder intelligent zijn?)

Een voorbeeld om de problematiek uit de verf te laten komen. Een volkomen fictief voorbeeld, maar realistisch genoeg, neem ik aan.

De nieuwe wetstekst schrijft voor dat het onderwijs geesteshoudingen en manieren van doen moet aanleren, maar geeft niet aan hoe ver het onderwijs daarin moet en mag gaan. Deze openheid kan niet gerechtvaardigd worden door het als een soort inspanningsverplichting te begrijpen, want het is nu juist de vraag wat de kwaliteit is en wat de kwantiteit is van de inspanning die dan minimaal én maximaal verwacht wordt.

Ten derde

Leerlingen moeten leren respect te hebben voor en te handelen naar: “de basiswaarden van de democratische rechtsstaat, zoals verankerd in de Grondwet, en de universeel geldende fundamentele rechten en vrijheden van de mens” (1a). De verwijzing naar de Grondwet en de mensenrechten is van cruciaal belang. De waarden waarin alle leerlingen wettelijk verplicht opgevoed dienen te worden, moeten gedeelde waarden zijn. De burgerschaps-opdracht is immers moeilijk te realiseren en te rechtvaardigen zonder een normatief kader. En het moet een normatief kader zijn waarmee iedereen in Nederland instemt of geacht mag worden in te stemmen. Het wordt wel “common ground” genoemd. Politiek en pedagogisch is dat nodig, omdat bij een burgerschapsopdracht zonder “common ground” de staat partijdig zou zijn: dat die voorrang zou geven aan specifieke ideologieën, gezindheden, overtuigingen, levensvisies enz. ten koste van andere, en dat die zou afdwingen dat het onderwijs, ál het onderwijs, deze vooringenomenheid overneemt. Het zou staatspedagogiek zijn, haaks staan op de onderwijsvrijheid en bovendien indoctrinatie in de hand werken.

De vraag nu is of de Grondwet en de mensenrechten inderdaad het noodzakelijke normatieve kader bieden, dus het kader van algemeen gedeelde en door iedereen te volgen waarden, preciezer nog: het kader van waarden waarvan iedereen vindt of geacht mag worden te vinden dat iedereen die moet respecteren en ernaar moet handelen. Ik ben bang dat het niet zo is.

Het wetsartikel lijkt zonder meer uit te gaan van horizontale werking van de grondrechten en van symbolisch en inspirerende functies van grondrechten. Het veronderstelt dat de relevante artikelen in de Grondwet en het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM, het beste voorbeeld van geldende mensenrechten³Dat wil zeggen: van een mensenrechtendocument waarin waarden “verankerd” zijn. De ERVM uit 1950 is de vertaling van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens uit 1948 in een internationaal verdrag. Overigens geldt wat ik zal zeggen over (functies ed. van) dit mensenrechtenverdrag ERVM ook voor (die van) de mensenrechtenverklaring UVRM.) niet alleen gelden voor de verhoudingen tussen overheid en burger (verticale werking), maar ook voor de verhoudingen tussen burgers onderling (horizontale werking) en dat die artikelen niet alleen een juridische functie hebben (als basisreglement), maar ook samenbindende en opvoedende functies (integratie en inspiratie).

Vanouds beschermen de grondrechten de burger tegen de staat. Het wordt wel de waarborgfunctie genoemd, bijvoorbeeld: “De Grondwet vrijwaart de burger en de samenleving van onrechtmatig overheidsoptreden”; iets neutraler gesteld: “De Grondwet is het basisdocument waarin de fundamentele regels over verhoudingen tussen overheid en burger zijn neergelegd”.⁴T. Barkhuysen, A.L. Dimitrova, M.L. van Emmerik, J.H. Gerards, H.M. Griffioen, M.M. Groothuis en W.J.M. Voermans (2009). De Nederlandse Grondwet geëvalueerd; anker- of verdwijnpunt? Alphen aan den Rijn: Kluwer, blz. 17. De verticale werking staat voorop: grondrechten bepalen wat de overheid mag en moet, niet wat burgers onderling mogen en moeten. En de juridische functie staat voorop: de grondrechten duiden aan wat rechtelijk verboden en verplicht is.

In de laatste decennia van de twintigste eeuw begonnen ruimere opvattingen van grondrechten veld te winnen. Die komen erop neer dat grondrechten, ten eerste, ook de verhoudingen tussen burgers rechtelijk normeren, naast die tussen overheid en burger, dus ook horizontale werking hebben, en dat grondrechten, ten tweede, niet alleen een juridische waarborgfunctie hebben, burgers vrijwaren van onrecht, maar ook andere functies, met name samenbindende en opvoedende functies: sociale verbinding en moreel voorbeeld. Horizontale werking houdt bijvoorbeeld in dat rechters in hun oordelen rekening houden met grondrechten bij interpretatie van regels en concepten of dat ze grondrechten meenemen bij afweging van belangen. Sociale verbinding houdt in dat grondrechten het rechtsbewustzijn van de bevolking weerspiegelen en hierdoor integratief kunnen fungeren of sociale cohesie kunnen bevestigen. Moreel voorbeeld houdt in dat grondrechten een instructieve rol hebben: grondrechten laten zien hoe burgers zich idealiter tot elkaar verhouden, wat behoorlijk en onbehoorlijk is in de omgang met elkaar.

Een specifiek grondrecht kan als illustratie dienen om het verschil nader toe te lichten.

Neem het discriminatieverbod in de Grondwet en het EVRM:

GW 1

Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan.

EVRM, Protocol 12, artikel 1:

Algemeen verbod van discriminatie

1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op, met name, een van de in het eerste lid vermelde gronden.

Formeel betekenen deze artikelen dat de overheid geen onderscheid mag maken naar godsdienst, levensovertuiging enz. Dus overheidsinstanties (zoals rijk, gemeente, politie, waterschap, justitie, belastingdienst enz.) mogen het niet, en ook representanten van de overheid (zoals een politieagent, belastinginspecteur, marktmeester, UWV-medewerker, leerplichtambtenaar) mogen het niet, evenmin als, laat ik zeggen, indirecte representanten van de overheid (zoals een leraar in het openbaar onderwijs en een jeugdzorgmedewerker).

Maar burgers mogen best discrimineren. Om maar wat te noemen: als student mag je best met het oog op de onderverhuur van je eigen kamer in een advertentie op het prikbord van de supermarkt aangeven dat je liever een vrouw dan een man hebt en het liefst iemand die net als jij vrijgemaakt gereformeerd is; en op een verjaardagsfeest in familiekring mag je best zeggen dat je er een hekel aan hebt wanneer mannen in je bijzijn zoenen, terwijl je het prima vindt als een man en vrouw in je bijzijn zoenen.

Wat de grondrechten betreft, mogen we als burgers wel discrimineren. Sterker nog: het behoort juist tot onze grondrechten dat we mogen discrimineren. Preciezer: het behoort tot onze grondrechten dat de overheid ons dat niet zomaar en zonder meer mag verbieden. Het behoort bijvoorbeeld tot onze vrijheid van godsdienst. Zoals de Grondwet die verwoordt in artikel 6:

“Ieder heeft het recht zijn godsdienst of levensovertuiging, individueel of in gemeenschap met anderen, vrij te belijden, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet”.

Alle vrijheid, maar … inderdaad, voor zover het belijden van de godsdienst niet ingaat tegen de wet, vastgelegd in de wetboeken. In sommige omstandigheden, en alleen in sommige, mogen we als burgers niet discrimineren. Dat is bij wet gedetailleerd geregeld, onder meer in de Algemene Wet Gelijke Behandeling (AWGB) en in het Wetboek van Strafrecht (WvS). Volgens de AWGB geldt het discriminatieverbod voor arbeidsbetrekkingen, beroeps-uitoefening en het aanbieden van goederen en diensten, maar niet voor andere activiteiten. Uitgezonderd zijn tevens activiteiten die wel te maken hebben met werk en aanbod van goederen en diensten, maar die de persoonlijke levenssfeer raken. Bij het verhuren van een kamer in je eigen huis of het inhuren van iemand die je helpt in het huishouden, mag je wel discrimineren op basis van sekse, geaardheid, nationaliteit en dergelijke, zoals je in de privésfeer sowieso recht hebt op willekeur. Ook bij diensten met een “intiem karakter” of met mogelijk “fysiek contact”, bijvoorbeeld persoonlijke verzorging, geldt het wettelijke discriminatieverbod niet. Voorts kent de AWGB verscheidene ruimere uitzonderingen, bijvoorbeeld voor godsdienstige en politieke organisaties en voor het bijzonder onderwijs. De artikelen in het Wetboek van Strafrecht gaan over moedwillige belediging, aanzetten tot haat of geweld en “in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf” opzettelijk discrimineren. Onderscheid maken op basis van ras, geloof, afkomst enzovoort zonder kwade bedoeling valt daar niet onder, zoals ook of onderscheid maken in de privésfeer er niet onder valt.⁵Zie voor uitleg en verwijzingen: Piet van der Ploeg (2020). Burgerschapsvorming in tijden van communitair neoliberalisme. Analyse van 20 jaar burgerschapsvormingsbeleid. Z.p.: NRO-Werkplaats Democratisering van Kritisch Denken, blz. 57-66. Beschikbaar op: https://xs4all.academia.edu/PietvanderPloeg

Volgens nieuwe opvattingen zouden de grondrechten meer dan alleen deze verticale werking of meer dan alleen deze juridische functie hebben. Het antidiscriminatieverbod als grondrecht zou ook horizontale werking hebben: bij het interpreteren van wetten en/of het afwegen van belangen zou de rechter in zijn oordeel rekening moeten houden met het recht om niet gediscrimineerd te worden. Ook zou volgens nieuwe opvattingen over grondrechten het discriminatieverbod in de Grondwet en de EVRM begrepen mogen worden als een door iedereen erkende norm, een norm waarop we elkaar als burgers kunnen aanspreken, of als uitdrukking van een gemeenschappelijk ideaal (iets in de trant van: geen onnodige ongelijkheid), een ideaal dat voor ieder van ons nastrevenswaardig is.

Welnu, volgen we de traditionele opvatting van grondrechten dan betekent het nieuwe onderwijswetsartikel 1a over burgerschap iets anders dan wanneer we nieuwere opvattingen van grondrechten volgen.

Laat ik gemakshalve de traditionele opvatting alleen tegenover de opvatting van grondrechten als moreel voorbeeld zetten:

Het maakt aanzienlijk verschil of leerlingen op school alleen hoeven leren begrijpen en aanvaarden dat de overheid nooit mag discrimineren (bijvoorbeeld) of dat ze ook moeten aanleren om zelf nooit te discrimineren. In het eerste geval is het enkel: leren publieke moraal te appreciëren (de overheid moet, de overheid mag niet). In het tweede geval is het: aanleren van persoonlijke moraal, het vormen van eigen geesteshouding en eigen gedrag (ik moet, ik mag niet).

Het nieuwe wetsartikel over burgerschap in het onderwijs doet alsof de nieuwe opvattingen over grondrechten, met name die waarin grondrechten een integratieve en instructieve functie hebben (verbindend en opvoedend), gemeengoed zijn. Dat hoeft geen uitleg, neem ik aan: de verwijzing naar de grondrechten dient de politieke en pedagogische legitimatie (moet zorgen voor common ground, het gedeelde normatieve kader); bovendien zet het wetsartikel zelf de grondrechten in als instructief.

Waaraan het wetsartikel voorbijgaat, is dat die nieuwe opvattingen over grondrechten omstreden zijn. Die zijn geen gemeengoed; integendeel. Discussies over de Grondwet sinds eind jaren negentig getuigen juist van dissensus in plaats van consensus daarover. Het vierde kabinet Balkenende stelde in 2009 een staatscommissie in om te onderzoeken of de Grondwet aangevuld en gewijzigd moest worden. Bij de installatie van de staatscommissie zei minister Ter Horst:

De Grondwet vrijwaart de burger en de samenleving van onrechtmatig overheidsoptreden. Daar staat tegenover dat een democratische samenleving alleen kan floreren als burgers betrokken zijn bij de publieke zaak. Zonder dat worden burgers onderdanen. Verder is een vereiste voor een beschaafde samenleving dat een aantal normen en waarden door iedereen – of op zijn minst de meesten – worden gedeeld in de omgang met elkaar.⁶Geciteerd in Barbara Oomen (2009). Constitutioneel bewustzijn in Nederland: van burgerzin, burgerschap en de onzichtbare Grondwet. Recht der werkelijkheid, 55-82. Citaat op blz. 66.

De commissie moest nagaan of de Grondwet kan bijdragen aan betrokkenheid van burgers bij de publieke zaak en aan gedeelde normen en waarden. De onderneming stuitte op voorhand al op de nodige kritiek van deskundigen. Zo noemde de rechtssocioloog Hertogh de beoogde aanpassing “moral engineering” en waarschuwde hij dat de Grondwet “geen maïzena” is.⁷Id. Zijn collega Oomen uitte in een analyse van de achtergronden principiële bedenkingen: ze wees op het risico dat de beoogde “symbolisch-inspirerende” functie van de grondwet ten koste zou kunnen gaan van de “waarborgfunctie”.⁸Oomen 2009, blz. 62-65. De Raad van State vroeg zich in een advies af of herziening echt nodig was. Ook verscheidene politieke partijen toonden reserves. De staatscommissie kwam er evenwel toch. Toen de commissie advies uitbracht eind 2010 bleek dat ze weinig heil zag in de idee van symbolisch-inspirerend:

De Staatscommissie heeft geen hooggespannen verwachtingen van de mogelijkheid om nationale overeenstemming te bereiken over een formulering die verwijst naar gemeenschappelijke waarden en bijdraagt aan de ‘samenbinding’ van de burgers.⁹Geciteerd in: Olaf J. Tans (2011). Een bal voor de burger. De preambule als medium voor deliberatief burgerschap. Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, april, blz. 122, 123.

De staatscommissie vond het niet passen bij “het traditioneel sobere en zakelijke karakter van de Nederlandse Grondwet”.¹⁰Id. Ook het genoemde onderzoek van Oomen laat zien hoe het idee om de grondwet “symbolisch-inspirerend” te maken wringt met de Nederlandse traditie waarin de “waarborgfunctie” van de Grondwet vooropstaat.¹¹Vgl. Voorts: P.C. Kop (2009). Mens en Burger. Een geschiedenis van de grondrechten. Zutphen: Walburg Pers; J.C.A. de Poorter en H.J.Th.M. van Roosmalen (2010). Rol en betekenis van de Grondwet. Constitutionele toetsing in relatie tot de Raad van State. Den Haag: Raad van State.

Nieuwere opvattingen van grondrechten vormen geen common ground dus. Wat kennelijk wel ons rechtsbewustzijn weerspiegelt en daarom als common ground begrepen zou kunnen worden, is het tegenovergestelde: de traditionele opvatting van de grondrechten, dat ze als waarborg fungeren tegen overmatig onrechtmatig overheidsoptreden. Dit ondergraaft de legitimiteit en de eenduidigheid van het nieuwe onderwijswetsartikel.

De mankerende legitimiteit is een politiek probleem. Het gebrek aan eenduidigheid is een pedagogisch en onderwijs-praktisch probleem: het gaat ten koste van de werkzaamheid en de werkbaarheid: het nieuwe wetsartikel discrimineert onvoldoende. Dit is uiteraard de oorzaak van de problemen die ik boven heb aangekaart als eerste en tweede bedenking.

Conclusie

De aanpassing van het onderwijswetsartikel aangaande burgerschapsvorming was bedoeld als aanscherping. Volgens mij is de aanpassing geen verbetering. Ze brengt niet de beoogde verduidelijking, omdat ze niet eenduidig is zoals in de eerste en tweede bedenking is uiteen-gezet. Bovendien is de legitimiteit twijfelachtig, omdat ze een consensus vooronderstelt die niet bestaat zoals in de derde bedenking is uiteengezet.

Anders dan de wet nu voorschrijft, kan burgerschapsvorming beter begrepen en gerealiseerd worden in termen van louter kennis en vaardigheden, zodat de leerlingen de materialen en gereedschappen krijgen waarmee zijzelf hun burgerschap kunnen vormen. Dat is politiek aantrekkelijker omdat het minder “dikke” consensus vooronderstelt. En het is pedagogisch aantrekkelijker omdat het minder moraliserend is.

Voetnoten

• 1
  Of aanscherping wel nodig was: Piet van der Ploeg en Laurence Guérin (2018). Burgerschapsvorming, maar dan anders. Van Twaalf tot Achttien, januari. Of de burgerschapsopdracht niet overbodig en onwenselijk is, dus of wetgeving überhaupt nodig is: Piet van der Ploeg (2015). Burgerschapsvorming anders: een pleidooi voor zakelijk onderwijs, Pedagogiek, 35 (3), 285-298. Piet van der Ploeg en Laurence Guérin (2016). Questioning Participation and Solidarity as Goals of Citizenship Education. Critical Review, 28 (2), 248-264. Piet van der Ploeg (2020). Burgerschapsvorming in tijden van communitair neoliberalisme. Analyse van 20 jaar burgerschapsvormingsbeleid. Z.p.: NRO-Werkplaats Democratisering van KritischDenken. Alle teksten beschikbaar op: https://xs4all.academia.edu/PietvanderPloeg
• 2
  Piet van der Ploeg (2020). Burgerschapsvorming in tijden van communitair neoliberalisme. Analyse van 20 jaar burgerschapsvormingsbeleid. Z.p.: NRO-Werkplaats Democratisering van KritischDenken. Beschikbaar op: https://xs4all.academia.edu/PietvanderPloeg
• 3
  Dat wil zeggen: van een mensenrechtendocument waarin waarden “verankerd” zijn. De ERVM uit 1950 is de vertaling van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens uit 1948 in een internationaal verdrag. Overigens geldt wat ik zal zeggen over (functies ed. van) dit mensenrechtenverdrag ERVM ook voor (die van) de mensenrechtenverklaring UVRM.
• 4
  T. Barkhuysen, A.L. Dimitrova, M.L. van Emmerik, J.H. Gerards, H.M. Griffioen, M.M. Groothuis en W.J.M. Voermans (2009). De Nederlandse Grondwet geëvalueerd; anker- of verdwijnpunt? Alphen aan den Rijn: Kluwer, blz. 17.
• 5
  Zie voor uitleg en verwijzingen: Piet van der Ploeg (2020). Burgerschapsvorming in tijden van communitair neoliberalisme. Analyse van 20 jaar burgerschapsvormingsbeleid. Z.p.: NRO-Werkplaats Democratisering van Kritisch Denken, blz. 57-66. Beschikbaar op: https://xs4all.academia.edu/PietvanderPloeg
• 6
  Geciteerd in Barbara Oomen (2009). Constitutioneel bewustzijn in Nederland: van burgerzin, burgerschap en de onzichtbare Grondwet. Recht der werkelijkheid, 55-82. Citaat op blz. 66.
• 7
  Id.
• 8
  Oomen 2009, blz. 62-65.
• 9
  Geciteerd in: Olaf J. Tans (2011). Een bal voor de burger. De preambule als medium voor deliberatief burgerschap. Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, april, blz. 122, 123.
• 10
  Id.
• 11
  Vgl. Voorts: P.C. Kop (2009). Mens en Burger. Een geschiedenis van de grondrechten. Zutphen: Walburg Pers; J.C.A. de Poorter en H.J.Th.M. van Roosmalen (2010). Rol en betekenis van de Grondwet. Constitutionele toetsing in relatie tot de Raad van State. Den Haag: Raad van State.

Piet van der Ploeg

Piet van der Ploeg is als docent en onderzoeker verbonden aan de Faculteit Gedrags- & Maatschappijwetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen. Hij doet onderzoek naar onderwijsethiek, Daltononderwijs en burgerschapsvorming. Hij doceert History and Philosophy of Education en Ethics of Education.